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探索符合國情的“吹哨人”制度(觀察家)

2020-02-12 05:02:45 環球時報 2020-02-12

吳丹紅

武漢醫生李文亮去世后,輿論普遍把他稱為所謂的“吹哨人”,還有人引用美國的《吹哨人保護法案》,討論借鑒美國法律中的保護內部知情人士揭發舉報制度。

“吹哨”這個詞,是英國警察在發現有罪案發生后吹哨示警借用而來的,后延伸到存在危害人類安全與健康的情形,或者當社會公共利益可能受到損害的時候,有人站出來告發或發表警示性的言論。涉及公共利益或者社會公正的欺詐、舞弊、貪腐,也是被鼓勵舉報的范圍,因此“吹哨人”也包括實名或匿名的檢舉人、舉報人。國際勞工組織將“吹哨”定義為“雇員或前雇員對雇主違法違規、危險或不端行為的舉報”。聯合國《反腐敗公約》則將“吹哨人”定義擴大為“基于善意和合理根據而向相關部門舉報違反公約條款的任何人”。因此,我們可以把“吹哨人”界定為出于社會公正目的而對不法行為進行檢舉、揭發或基于公共利益對嚴重危險發出預警的人。

最早的“吹哨人保護”,可溯源至18世紀美國獨立戰爭期間,一些美國水手和海軍陸戰隊員以請愿書的方式向公眾揭發海軍司令埃塞克·霍普金斯在俘虜營虐待英軍俘虜。霍普金斯解除了其中兩名軍官的職務并向法院提起刑事誹謗訴訟。為制止霍普金斯的獨斷專行,保護告密者,1778年7月,在大陸會議的支持下,美國最早的舉報人保護法出爐。

從美國等國家的經驗來看,一套完整的“吹哨人保護制度”應包括如下幾個方面:一是舉報的實現,包括舉報的立法、渠道的暢通、調查的跟進及反饋等。二是舉報的保障,包括對于“吹哨人”及親屬利益免受損害的保護。三是舉報的激勵,包括精神及物質獎勵。四是舉報的制約,包括限制惡意舉報、誣告陷害等。五是舉報的救濟,即對“吹哨人”權利受損后的補救措施。更重要的是,“吹哨人”保護制度的宣介要跟上,在全社會形成一種關注公共安全和利益,并崇尚和鼓勵吹哨的風氣,讓“吹哨人”不用擔心會因吹哨而受到打擊報復,即使利益受損也能得到合理救濟,而且吹哨后有相關部門跟進調查并給出滿意答復,在提供有價值線索和信息時還能得到道義或者物質上的獎勵等。

美國在這方面的立法很有前瞻性,但實踐卻未必如此。比如,美國聯邦法院和絕大多數州都不認可記者有消息來源的豁免權,總是想迫使記者披露告密者,否則就以藐視法庭罪追究其刑事責任。而很多記者認為,新聞自由是美國聯邦憲法第一修正案規定的權利,應高于作證義務,冒著坐牢的風險也要保護提供消息的“吹哨人”。

因此,在新聞自由和司法公正之間,存在著緊張的價值沖突。

在冷戰初期,美國一度盛行麥卡錫主義,人們常常莫名其妙地被扣上“通共”的罪名,舉報者和記者也不敢大張旗鼓地揭秘。20世紀60年代后,情況有所好轉,但近期美國的一項調查發現,有38%的舉報者經歷過某種形式的職業報復。美國最著名的“吹哨人”愛德華·斯諾登被美國政府以間諜等罪名提出刑事起訴。“維基解密”的阿桑奇亦因披露信息而被美國檢控,在多年避居厄瓜多爾駐英國大使館后仍遭英國警方逮捕。

我國其實早就在探索和建立“吹哨人”的法律保護制度。我國《憲法》第四十一條就規定“對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利”。《刑法》《刑事訴訟法》等法律也有相關條款。此外,還有一些專門的部門法規也做了相關規定。2016年3月,中央深改組審議通過了最高檢起草的《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》。該規定完善和細化了保護舉報人的職責分工、保密措施、保護措施、打擊報復行為處置,保障監督措施,有力地推動了開展舉報人保護工作的制度化和規范化。

此外,各地的行業監管都在積極探索符合中國國情的“吹哨人”制度。2016年《上海市食品安全舉報獎勵辦法》建立了隱名舉報獎勵制度,把最高獎勵金額從20萬元提高至30萬元,鼓勵市民踴躍投訴舉報食品安全問題;同年8月,《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》同樣鼓勵行業內人士自爆家丑,最高可獲獎勵60萬元。尤其值得一提的是,2019年9月,國務院印發《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》,其中明確提到要發揮社會監督作用,建立“吹哨人”、內部舉報人等制度。這也是國務院層面首次明確提出“吹哨人”制度。

但在實踐層面,我國的預警、舉報、保護仍處于一個尷尬境地,現行訴訟制度對公眾環境利益的保護力度不夠,司法與立法也存在差距。在舉報獎勵方面,甚至出現過濟南某區藥監局對于舉報過期食品被獎勵2毛錢的事件。對于舉報人的人身保護也有所欠缺。因此,我國的“吹哨人”保護在制度建設和實踐層面仍然任重道遠。

現在,很多人關注的問題是,《傳染病防治法》要求“授權后公布”,《突發事件應對法》則要求及時發出警報,那實踐中應該怎么做,既能不違法,又能保護大多數人。其實,這兩者并不存在矛盾,即使沒有授權發布疫情,也可以針對突發公共衛生事件啟動應急預案,比如主動取消大型聚集性活動,先警示公眾存在具有傳染性的病毒,采取積極措施控制疫情發展,組織好救治人員、場地和物資,等到授權后再及時發布具體的疫情信息。當然,疫情肯定會被戰勝,之后我們還有很多事情要做。如何落實國務院《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》,構建疫情防控中的“吹哨人”保護制度,建立符合中國本土情況的突發事件預警機制,也應提上議事日程。▲

(作者是中國政法大學疑難證據問題研究中心主任)

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